Méthode par ordonnance

Publié le par FSC

SOURCE : Les Echos 8 mai

La méthode Macron des ordonnances, un nouveau 49-3 ?
 
Emmanuel Macron l'a annoncé, il prévoit d'utiliser la voie des ordonnances pour faire passer sa réforme du droit du travail. Décriée pour son caractère autoritaire, cette procédure implique toutefois une autorisation de l'Assemblée.
Le huitième président de la République française pourrait, à peine élu, déclencher l'ire d'une partie de ses concitoyens. Car l'une des priorités d'Emmanuel Macron est l'adoption "rapide" de sa réforme du droit du travail via le recours aux ordonnances. Une procédure méconnue qui suscite une nuée de fantasmes, étant comparée voire assimilée au célèbre 49-3 utilisé pour la loi Travail.

"Quand on veut gouverner sans les citoyens, on procède soit par 49-3 soit par ordonnance", a dénoncé Philippe Martinez, secrétaire général de la CGT, ce jour-même au micro de France info. Idem du côté de Force Ouvrière, où Jean-Claude Mailly a averti qu'il "y aura un problème" si le président élu légifère par ordonnances.

Pendant la campagne présidentielle, quelques-uns de ses adversaires ont aussi vivement critiqué Emmanuel Macron sur ce point. A commencer par Jean-Luc Mélenchon qui lui a tout simplement demandé d'y renoncer. Mais la législation par ordonnances est-elle vraiment une dérive autoritaire ? Eléments de réponse en quatre questions.

Pourquoi vouloir légiférer par ordonnances ?

"L'ordonnance permet de raccourcir le processus parlementaire et d'éviter les navettes", a expliqué le locataire de l'Elysée sur France inter le 4 mai dernier. Se soustraire aux débats parlementaires, c'est bénéficier d'un gain de temps considérable. L'atout majeur d'une telle procédure est donc la rapidité et a fortiori l'efficacité.

L'ordonnance exempte un projet de loi du parcours législatif habituel , en particulier le va-et-vient entre l'Assemblée nationale et le Sénat pour examiner et voter de potentiels amendements. Cette procédure est définie par l'article 38 de la Constitution de 1958  : "Le gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi."

Ainsi, l'exécutif ne peut en aucun cas se dispenser de majorité parlementaire puisque c'est bien l'Assemblée qui l'autorise à légiférer par ordonnances. D'où l'importance pour Emmanuel Macron que son mouvement En Marche remporte une majorité de sièges lors des législatives de juin.

Dit autrement, l'ordonnance est donc la permission de l'Assemblée nationale à ce que le gouvernement s'empare temporairement de son pouvoir législatif. "Nous avons besoin de faire passer cette réforme pour que les premiers effets se fassent sentir rapidement", a justifié le nouveau président sur Public Sénat.

Quelle différence avec le 49-3 ?

Le fondateur du mouvement En Marche a tenu à distinguer les deux procédures : "C'est très différent d'un 49.3, ça permet d'accélérer les débats", a-t-il avancé sur Public sénat. A contrario, le 49-3 "s'utilise à la fin du débat".

Un bref rappel : l'article 49 alinéa 3 de la Constitution prévoit d'esquiver un vote de l'hémicycle lorsque ce dernier se montre hostile à un texte. Il est donc une sorte de ressource ultime de l'exécutif face aux tergiversations des parlementaires. Mais en décidant seul de l'adoption d'une loi, le Conseil des ministres s'approprie arbitrairement le pouvoir législatif, ce qui a provoqué en partie les grandes manifestations du printemps 2016.

Pour les ordonnances, la procédure n'est en revanche pas la même. Car c'est bien l'Hémicycle qui décide de la possibilité ou non pour l'exécutif d'utiliser cette voie-là. Pour ce faire, le Parlement vote une loi dite d'habilitation, précisant les domaines précis et la durée pendant laquelle le gouvernement est autorisé à prendre des ordonnances.

Celles-ci sont ensuite adoptées en Conseil des ministres, après consultation du Conseil d'Etat. Le président de la République peut alors les signer. Elles sont par la suite publiées au Journal Officiel mais doivent cependant être ratifiées par le Parlement, faute de quoi elles ne peuvent devenir une loi.

Si les parlementaires ne débattent pas des textes, ils sont donc consultés au début et à la fin de la procédure à la grande différence du 49-3.

Est-ce une pratique fréquente ?

Un rapport du Sénat constate l'utilisation courante de cette procédure. En trente ans, de 1984 à 2013, pas moins de 405 ordonnances ont été ratifiées dont 307 depuis 2003.

Et cette pratique, aujourd'hui décriée, a parfois servi des mesures socialistes comme celles de Pierre Mauroy, en 1982, qui a pu grâce aux ordonnances instituer les 39 heures, la 5ème semaine de congés payés et la retraite à 60 ans, puis l'année d'après pour entériner le plan signant le tournant de la rigueur.

Plus récemment, Nicolas Sarkozy et François Hollande ont aussi utilisé cette voie-là. Entre 2007 et 2013, 210 ordonnances ont été ratifiées, note le rapport. Le président sortant lui-même, début 2014, préconisait des ordonnances afin de "faire avancer les dossiers".

Y-a t-il des garde-fous  ?

Le rempart suprême reste l'Assemblée nationale. D'abord parce que comme expliqué ci-dessus, elle est sollicitée pour autoriser l'exécutif à emprunter ce chemin législatif. Sans majorité dans l'Hémicycle, Emmanuel Macron ne pourra pas faire adopter sa réforme du droit du travail via cette procédure.

Ensuite, parce qu'une fois les ordonnances rédigées, signées, et publiées au Journal Officiel, l'Assemblée est à nouveau consultée pour les ratifier. Si elle approuve les textes, ils acquièrent force de loi. Mais si elle les rejette, ils sont condamnés à ne rester que des décrets.

Or dans le droit français, les textes n'ont pas tous la même valeur juridique. Un décret est par exemple inférieur à une loi et ne peut donc en aucun cas y être contraire. Si une loi - prévoyant des dispositions allant à l'encontre de ce que prévoit le décret - est donc votée par la suite, les effets du décret seront annulés.

La crispation actuelle autour des ordonnances s'explique plus en raison du thème sur lequel elles porteront que de leur principe. En effet, celles que souhaite prendre Emmanuel Macron concerneront la réforme du droit du travail, alors même que la loi El Khomri adoptée l'année dernière, a laissé des séquelles dans une large part de l'opinion.

@Gullylen
 

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